污水處理服務(wù)費定價與付費機制改革：從按量付費到按效付費的實踐探索

楊娟 謝怡星

科學(xué)合理的污水處理服務(wù)費定價與付費機制是行業(yè)穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。自2002年特許經(jīng)營制度實施以來，“單一水價按量付費”模式推動了污水處理行業(yè)的專業(yè)化與規(guī)?；S著生態(tài)文明建設(shè)要求的提升，其“重處理、輕效能”的弊端日益凸顯，難以適應(yīng)“精準治污、科學(xué)治污”的新要求。自2023年起，國家發(fā)改委、財政部、住建部三部委正式提出建立一項與進水污染物濃度、污染物削減量、出水水質(zhì)及污泥無害化處理效果四項指標相關(guān)聯(lián)的付費制度，全國各地隨即展開探索。我們深度參與了該行業(yè)重點課題的研究與實踐，本次選取三個典型地市的“按效付費”案例，分析其核心邏輯與優(yōu)劣勢，為改革提供參考。

一、定價與付費機制改革：從單一水價按量付費到按效付費

（一）單一水價付費模式目前存在的局限性

過去，部分城市在河道污水治理中采取“見口就堵”的簡單策略，將混流清水（初期雨水、地下水滲流等）直接導(dǎo)入污水處理廠，埋下了資源浪費與財政低效的隱患。在當前“廠網(wǎng)分離”體制及“污水應(yīng)收盡收”“污水不下河”等環(huán)?？己藟毫ο拢瑔栴}愈發(fā)凸顯：

1.資源浪費嚴重：大量清水擠占處理能力，污水處理廠看似完成水量任務(wù)，實則陷入“清水進廠、低效處理”的困境。

2.財政投入低效：政府為低效處理買單，導(dǎo)致財政資金未能精準匹配治污實效。

3.治污導(dǎo)向偏差：“單一按量付費”模式僅關(guān)注處理水量，忽視水質(zhì)提升與污染物削減，無法滿足“提質(zhì)增效”的政策要求。

這些問題直接推動了“按效付費”改革，其核心是讓污水處理服務(wù)價值回歸環(huán)境治理本質(zhì)，從“重數(shù)量”轉(zhuǎn)向“重質(zhì)量”，實現(xiàn)“量質(zhì)并重”的治理目標。

（二）按效付費改革的政策演變

國家層面的政策引導(dǎo)為“按效付費”改革提供了明確方向，其政策體系逐步從宏觀導(dǎo)向轉(zhuǎn)向量化可操作的付費機制。

表1  污水處理定價政策演變歷史

二、實踐案例解析：如何實現(xiàn)“以效定費”

經(jīng)研究，湖南、湖北、廣東、江蘇、貴州、海南等地都在探索污水處理“按效付費”試點，分別探索出“廠網(wǎng)一體”、“廠網(wǎng)聯(lián)動”兩種模式，但切入點各有千秋。本文綜合考慮污水處理規(guī)模、管網(wǎng)基礎(chǔ)條件、運營模式、管理體制等因素，選取三個典型案例予以分析：

（一）湘潭市：污染物削減率掛鉤模式

1.定價及付費機制

該地區(qū)污水處理服務(wù)費由“按量計費”調(diào)整為“按效付費”模式，其創(chuàng)新點在于將污水處理運維成本中的核心要素即人工費、動力費及原材料進行獨立核算，并引入按污染物削減率付費的新模式。此種模式下，原付費結(jié)構(gòu)調(diào)整為運維直接費和投資回報及其他成本費兩部分。計算公式如下： 

（1）運維直接費 = 運維直接成本固定部分占比 × 運維直接費價格 × 污水處理量 + (1 - 運維直接成本固定部分占比 ) × 加權(quán)削減率 × 運維直接費價格 × 污水處理量 × 調(diào)整系數(shù)

其中：

固定部分占比：基于污水處理中部分設(shè)備運維成本與污染物削減情況關(guān)聯(lián)較小且不構(gòu)成線性關(guān)系而設(shè)置的成本與運維直接成本占比。

運維直接費價格：指設(shè)計進水濃度上限值所對應(yīng)的污水處理中與生產(chǎn)相關(guān)的直接費用。

加權(quán)削減率：指各主要污染物的實際濃度削減量與設(shè)計濃度削減量的比值之加權(quán)平均值。

調(diào)整系數(shù)：基于污水處理廠實際進水濃度低于設(shè)計值導(dǎo)致實際運維成本單價高于設(shè)計成本單價而設(shè)置的修正系數(shù)。

（2）投資回報及其他成本費=(污水處理服務(wù)費價格—運維直接費價格)×污水處理量(污水處理量按原協(xié)議約定)

2.核心思路

以5項主要污染物指標COD、BOD、氨氮、總氮、總磷的實際削減情況結(jié)合不同污水廠工藝下設(shè)計污染物削減量的比值和權(quán)重，構(gòu)建加權(quán)削減率指標體系，將運維直接費中與污染物去除直接相關(guān)的部分（如藥劑、電費等）與該指標進行掛鉤。同時，基于污水處理廠實際進水濃度低于設(shè)計值、導(dǎo)致單位運營成本高于設(shè)計成本的現(xiàn)狀，還設(shè)置了調(diào)整系數(shù)。這種設(shè)計既保障運營主體的基礎(chǔ)經(jīng)營穩(wěn)定性，又通過關(guān)聯(lián)可變成本，有效平衡了歷史管網(wǎng)遺留問題與長期環(huán)境效益目標之間的沖突。

3.優(yōu)勢與挑戰(zhàn)

湘潭市實施“按效付費”機制的優(yōu)勢在于直接錨定治污實效，有效規(guī)避“清水進廠”的財政浪費，激勵企業(yè)主動提升處理效能。然而，削減率的計算依賴進水濃度的設(shè)計值，即使引入調(diào)整系數(shù)，若設(shè)計值與實際進水濃度差距較大，仍可能使激勵措施失效?？傮w而言，此模式憑借“污染物削減率-付費額度”的緊密關(guān)聯(lián)，成功促使運營主體從側(cè)重末端處理轉(zhuǎn)向優(yōu)化系統(tǒng)效能。

（二）武漢市：漸進式績效改革模式

1.定價及付費機制

該地區(qū)污水處理服務(wù)費金額在按水量付費基礎(chǔ)上增加了因績效考核得分而影響的付費系數(shù)，通過績效考核結(jié)果應(yīng)用實現(xiàn)“按量付費+績效調(diào)節(jié)”的漸進式過渡。此種模式下，原付費結(jié)構(gòu)調(diào)整為：

污水處理費實際撥付額度 = Q×P×J—W

其中：

Q——指月度處理水量，雨季超量折算（m3/月）

保底水量：設(shè)計規(guī)模的60%；雨季折減：超過設(shè)計規(guī)模1.2倍，超出部分按0.6倍折算；

P——指當年污水協(xié)議處理基本價格（元/ m3）；

J——指激勵系數(shù)：月度運維考核得分/100+0.05

W——指各類異常運維情形費用扣減（元）

2.核心思路

《武漢市市管城鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施運行績效考核辦法（試行）》（2024年）的績效考核指標體系在傳統(tǒng)涵蓋出水水質(zhì)達標排放和污泥安全處理的基礎(chǔ)上，新引入了污染物削減量與削減率，占20分權(quán)重。同時，還設(shè)立了10分的獎懲指標權(quán)重，涉及提升進水濃度、污染物超量削減以及節(jié)能降耗等內(nèi)容。該機制通過保留存量按量付費的穩(wěn)定性，逐步擴大績效調(diào)節(jié)的比重，既降低了改革初期的行業(yè)阻力，又通過清晰的“得分-系數(shù)-收益”關(guān)聯(lián)，引導(dǎo)運營方從單一水量保障轉(zhuǎn)向系統(tǒng)效能提升，實現(xiàn)了改革平穩(wěn)過渡與治污目標升級的雙重平衡。

3.優(yōu)勢與挑戰(zhàn)

該模式的優(yōu)勢在于改革阻力小，企業(yè)易接受，可平穩(wěn)過渡至按效付費模式；挑戰(zhàn)在于周期較長，需持續(xù)跟蹤調(diào)整考核指標，且需協(xié)調(diào)廠網(wǎng)各方利益，確保聯(lián)動機制落地。

（三）長沙市：分質(zhì)定價+按效付費雙機制

1.定價及付費機制

該地區(qū)將污水處理服務(wù)費區(qū)分為建設(shè)投資與運營兩部分，其中建設(shè)投資包括建設(shè)成本、投資回報、財務(wù)費用、稅費等，運營成本根據(jù)與進水水質(zhì)、水量變化的關(guān)聯(lián)程度區(qū)分為固定與可變部分。可變部分基于污水處理廠工藝設(shè)計及實際運行情況等因素構(gòu)建各藥劑投加、電耗、污泥產(chǎn)生量與各污染物濃度的關(guān)聯(lián)關(guān)系。固定部分對應(yīng)與處理水質(zhì)、水量關(guān)聯(lián)性較弱的費用，如人工成本、維護維修費用、管理費用等。此種模式下，原付費結(jié)構(gòu)調(diào)整為：

應(yīng)付污水處理服務(wù)費=

建設(shè)投資成本（與決算投資、LPR、稅率掛鉤）+ 變動運營成本（與進水污染物濃度、水量掛鉤）+ 固定運營成本（結(jié)合價格核定、成本監(jiān)審情況、及區(qū)域范圍內(nèi)水廠調(diào)研各項標準指標確定）

在績效考核機制上設(shè)置“廠網(wǎng)聯(lián)動”考核，以“污染物收集-處理效能”為共同目標，將污水處理廠與管網(wǎng)運營單位的績效考核進行系統(tǒng)性銜接，實現(xiàn)“源頭收集到末端處理”的全鏈條效能協(xié)同。污水處理廠與管網(wǎng)運營單位的付費均通過績效考核結(jié)果確定最終付費額度。這種“一榮俱榮、一損俱損”的聯(lián)動機制，有效打破了廠網(wǎng)分離的壁壘，推動雙方從獨立運營轉(zhuǎn)向協(xié)同治污。

2.核心思路

以“分質(zhì)定價匹配成本差異、廠網(wǎng)聯(lián)動強化效能協(xié)同”為核心，將運營成本拆解為固定與可變部分。運營成本變動部分包括電費、藥劑費(PAC、PAM+、PAM-、乙酸鈉)、污泥處置外運費等，結(jié)合污水污泥處理普遍原理及各廠實際處理工藝，建立生產(chǎn)運營變動成本與進水污染物濃度(COD、BOD、SS、TN、TP等)和水量的關(guān)聯(lián)公式，并與實際生產(chǎn)成本數(shù)據(jù)對比，確定關(guān)聯(lián)公式相關(guān)參數(shù)。舉例來說，如電量消耗主要與污水處理中的有機物、氨氮和總氮的去除環(huán)節(jié)有關(guān)，則可將總耗電量進行區(qū)分，對應(yīng)廠區(qū)日常用電、照明、提升等部分設(shè)備用電可作為固定電耗；對應(yīng)曝氣鼓風、污泥脫水等環(huán)節(jié)設(shè)備用電，可作為與污染物濃度關(guān)聯(lián)的變動部分，建立耗電量與BOD、TN和SS的關(guān)聯(lián)關(guān)系(單位電耗)，根據(jù)實際水質(zhì)、水量情況計算得出模擬耗電量，以此相對精準反映水質(zhì)水量變化對處理成本的影響。同時構(gòu)建跨主體的績效考核體系，將管網(wǎng)收集效能與末端處理效果深度綁定，倒逼雙方共同優(yōu)化從源頭收集到末端處理的全流程治污鏈條，實現(xiàn)環(huán)境效益與成本效益的統(tǒng)一。

3.優(yōu)勢與挑戰(zhàn)

該模式的優(yōu)勢在于通過分質(zhì)定價精準覆蓋運營成本，避免“一刀切”定價導(dǎo)致的資源錯配；廠網(wǎng)聯(lián)動考核則從機制上解決了廠網(wǎng)分離的協(xié)同難題，推動全鏈條效能提升。挑戰(zhàn)在于分質(zhì)定價的成本核算模型需結(jié)合不同工藝動態(tài)調(diào)整，數(shù)據(jù)采集與后續(xù)監(jiān)管的要求較高；同時廠網(wǎng)雙方的利益協(xié)調(diào)需建立長效溝通機制，避免因責任劃分不清導(dǎo)致考核流于形式。

三、按效付費“雙重價值”：如何兼顧環(huán)境效益與財政績效管理

污水處理服務(wù)費定價與付費機制的改革，本質(zhì)是行業(yè)發(fā)展理念的轉(zhuǎn)型——從“有沒有”到“好不好”，從“保運行”到“提效能”。無論是湘潭市的效率驅(qū)動、武漢市的漸進轉(zhuǎn)型，還是長沙市的市場化創(chuàng)新，其本質(zhì)上均為通過“效費聯(lián)動”，探索一條“環(huán)境效益優(yōu)先、財政效能優(yōu)先”的高質(zhì)量發(fā)展路徑。盡管各地推進速度和具體方式因自身條件而有所區(qū)別，但最終目標都是提升污水治理的效率與效果，實現(xiàn)環(huán)境效益與績效管理的雙贏局面。

從環(huán)境效益維度看，按效付費機制通過將付費與污染物削減量、出水水質(zhì)等核心指標直接掛鉤，倒逼運營主體從“被動處理”轉(zhuǎn)向“主動提質(zhì)”。以湘潭市為例，實施按效付費后，全市進廠污水BOD（生化需氧量）濃度較上年同期提升20.8%，已有1個處理規(guī)模20萬噸/天的廠進水BOD濃度穩(wěn)定達到100毫克/升以上。

在財政績效管理層面，按效付費機制實現(xiàn)了財政資金從“大水漫灌”到“精準滴灌”的轉(zhuǎn)變。一方面，通過剔除無效處理水量（如混流清水）的付費，直接壓縮了財政不必要支出。湘潭市改革首年即減少無效處理費用支出約1300多萬元，費用節(jié)約率為7.6%。另一方面，分質(zhì)定價與效費聯(lián)動的模式讓財政補貼更貼合實際治污成本。長沙市通過動態(tài)調(diào)整可變運營成本，避免了因水質(zhì)波動導(dǎo)致的企業(yè)虧損或超額利潤，預(yù)算穩(wěn)定性顯著增強。此外，長期來看，環(huán)境效益的提升降低了后續(xù)水環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)等隱性財政支出，形成“精準投入-效益提升-成本節(jié)約”的良性循環(huán)。

另外，建立長效保障機制也是實現(xiàn)雙重價值協(xié)同的關(guān)鍵路徑。具體措施包括但不限于：首先完善監(jiān)測體系，引入第三方機構(gòu)確保水質(zhì)水量數(shù)據(jù)的真實性與準確性；其次建立動態(tài)調(diào)整機制，依據(jù)環(huán)境標準更新、技術(shù)進步等因素定期優(yōu)化效費核算指標與付費標準；最后，加強政策宣貫與培訓(xùn)，提升運營主體對按效付費機制的理解，凝聚行業(yè)共識，降低改革阻力。通過系統(tǒng)化實施這些舉措，按效付費機制有望有效統(tǒng)籌環(huán)境效益與財政預(yù)算管理，推動污水處理行業(yè)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型。